Los órganos públicos autónomos mexicanos, en particular los organizadores de las elecciones, constituyen uno de los más acendrados rasgos de modernidad de nuestro sistema electoral frente a los del resto del planeta. La implantación de este tipo de instituciones independientes encargadas de regular o controlar ramos de la política pública otrora confiadas a las estructuras tradicionales de la administración publica, tiene larga data pero con especial énfasis en las dos últimas décadas del siglo pasado.
Conocidos en todo el mundo, en los Estados Unidos se les denomina Agencias Reguladoras Independientes; en el Reino Unido, como Cuerpos Públicos No Departamentales o como Organizaciones Cuasi Autónomas No Gubernamentales. En Francia, como Autoridades Administrativas Independientes.
Tienen en común que ofrecen tanto una dimensión ejecutiva como funciones normativas y hasta cuasi judiciales o judiciales plenas y por ello generaron en su nacimiento movimientos telúricos en la percepción original del concepto político y administrativo de división de poderes. Por otro lado, también se distinguen por encarnar atribuciones de las que los poderes ejecutivos quisieron desembarazarse o que los congresos y parlamentos les arrebataron desplegando una puntual lectura sociológica de coyunturas políticas.
Los pioneros en la creación de estos entes híbridos e independientes son los Estados Unidos. A finales del siglo XIX crearon un órgano para regular la actividad ferroviaria.
Frente a un Estado federal débil, en el que además los gobiernos de las entidades federativas estaban rebasados por el vértigo del crecimiento poblacional, y con la idea de promover el comercio entre entidades, que a su vez detonaría desarrollo económico, la necesidad de colmar un enorme vacío regulador de las empresas ferrocarrileras, que eran pocas y oligopólicas, resultaba indispensable y casi de seguridad nacional. La gran empresa de conquistar el oeste del joven país impuso también duras presiones a la élite política.
Impostergable el apremio por “sustraer de las influencias políticas” la regulación de un ramo vital para la gestión del interés general, el Congreso promulgó la Ley de Comercio Interestatal de 1887, que creó una autoridad independiente especial, la Comisión de Comercio Interestatal (CCI). La norma significó un reconocimiento expreso de que la administración ordinaria no era garantía de dicho interés general y de la desconfianza del Congreso en la capacidad presidencial para servir “adecuadamente al bien común”. Significó también un descuadre violento de las fronteras regulares entre lo político, lo administrativo, lo legislativo y lo judicial.
La idea principal era despolitizar la regulación alejándola de la “corrupción partidista”, pero hubo otros 3 elementos adicionales que pesaron en la constitución de estos órganos:
1. Crear instituciones muy competentes;
2. Innovar en formas de regulación flexible y con capacidad de reacción, lejanas de la actitud burocrática inercial; y
3. Brindarle a dichos órganos claras atribuciones arbitrales y no solo entre empresas, sino entre estas y un conglomerado de usuarios dispersos e individuales a los que había que revestir de derechos en una relación contractual completamente desequilibrada.
La mencionada CCI se conformó a través de un principio bipartidista: de los 5 comisarios, tres deberían pertenecer a un partido y dos al otro. Los nombraba el ejecutivo federal con aprobación senatorial para un término de 6 años y gozaban de una estabilidad laboral al no poder ser removidos sino por causas graves como corrupción, negligencia o incompetencia. El poder y autonomía de este órgano creció constantemente. Inclusive, cuando Benjamin Harris fue electo presidente en 1889, el Congreso decidió darle mayor fuerza, sabiendo del pasado del nuevo ejecutivo federal como abogado de las empresas ferroviarias.
Durante la época del New Deal, con este modelo en mente, se crearon en el vecino país del norte la Comisión Federal de Comunicaciones (1934), la Comisión Reguladora de Cambios (1934) y la Junta Nacional de Relaciones Laborales (1935), aunque desde 1913 se habían creado la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal y en 1914 la Comisión Federal de Comercio.
La misma Suprema Corte norteamericana confirmó la independencia de estos organismos novedosos cuando en 1935 revocó la destitución que de un comisionado de esta última había ordenado el presidente Roosevelt, por haberlo considerado “hostil a las políticas del New Deal.” (caso Humphrey´s Ejecutor vs United States of America).
La resolución razonaba que, siendo que una entidad pública con esa naturaleza, ejercía funciones cuasi legislativas y cuasi judiciales, por lo que de ninguna manera dependía del poder ejecutivo.
Para 1944 un reporte de la Fuerza de Tarea sobre Comisiones Regulatorias teorizó por primera vez sobre el modelo y naturaleza de los órganos independientes.
Describía 4 elementos de éstos:
1. La sustracción a las presiones políticas y la independencia frente al ejecutivo;
2. La cualidad de la imparcialidad;
3. La capacidad para desarrollar políticas no sujetas a las circunstancias electorales; y
4. La adopción de medidas y resoluciones coherentes y racionales.
El reporte destacaba que si bien la desconfianza en el Ejecutivo había sido normalmente el factor primario para explicar el nacimiento y desarrollo de estas autoridades, había que ponderar también otra consideración: la prevalencia de cierta preferencia ciudadana por este tipo de órganos.
En Las Dimensiones de la Confianza, Gerard Grunberg y coautores (París, Francia 2002) relataron un experimento pertinente. Informaron a residentes de zonas aledañas a centrales nucleares que se detectaron problemas de salud relacionados con esa cercanía y que era necesario desplegar un estudio. La pregunta respectiva decía ¿Prefiere Usted que esa labor la desarrolle el Ministerio de Industria, la Agencia Nuclear Europea o una comisión de científicos independientes? La tercera opción recibió siempre más sufragios y la primera, siempre los menos, lo que hizo ver dos grandes conclusiones: que estas comisiones contaban con una muy buena imagen pública y que sus decisiones contarían más fácilmente con aceptación social que las que emitían las administraciones tradicionales.
Ahora bien, desde el punto de vista politológico o de administración pública, estas organizaciones, al no contar con la legitimidad democrática derivada de una elección (llamémosla legitimidad directa), accedieron al reconocimiento social por vía de la legitimidad de ejercicio, de eficacia o de resultados (llamémoslas legitimidades indirectas). Así, si estos órganos con funciones de arbitraje comercial, financiero o electoral no pueden ser por ello considerados representativos, sus titulares muchísimo menos pueden tener carácter de mandatarios.
A pesar de ello, pueden ser representativos o garantes de la salvaguarda del interés general en cierto tema, desde otro punto de vista; es decir, mediante procedimientos claros y transparentes y a través de la toma de decisiones arbitrales construidas no sólo desde la ley y con objetividad pericial, sino desde una actitud permanente de apertura y escucha a los actores principales del respectivo sector.
Esta imparcialidad es expresión de vigilancia y de presencia activa en el sector que en lugar de asumir una posición prominente, una “visión superior y despegada de las cosas”, es muy al contrario, una inmersión reflexiva en los temas, de tal manera que los integrantes de estas comisiones buscarán siempre ampliar su propio pensamiento y visión a efecto de tomar en cuenta el de todos los demás, como lo propone Pierre Rosanvallon en su libro La Legitimidad Democrática, Buenos Aires, Argentina, 2009, del que ya he reseñado varias premisas en TRAS BANDERAS previos.
Frente a este “pensamiento ampliado” regreso a un antiguo alegato mío: existe una diferencia política entre neutralidad e imparcialidad que nos permite asir de mejor manera la labor de estas comisiones.
Mientras la primera implica no involucramiento en la contienda o debate ni pronunciarse siquiera como árbitro (Suiza, 2da Guerra Mundial), la segunda supone que en el centro del conflicto está el árbitro y que aun teniendo su propia preferencia se sobrepone a su interés personal y se abstrae de él en cumplimiento de su deber, para pronunciarse sobre los méritos de la discusión o fenómeno en estudio, habiendo escuchado a los contendientes, en una imparcialidad profesional cotidiana.
Adicionemos los mecanismos políticos de designación de estos árbitros sectoriales, que, resultan ser de similar naturaleza de relación entre los decisores y los comisionados, que la existente en Teoría del Estado entre electores y legisladores, de tal manera que el poder de los votantes sobre los diputados no es más que un simple poder de nominación y, en consecuencia, el elegido no es un comitente en el sentido de guardar un vínculo con quien lo nominó, al estilo del mandato imperativo decimonónico, sino apenas de escucharlo y con todos los elementos a la mano, tomar la mejor la decisión para todos los interesados con sustento en la norma aplicable.
De este modo, decía Carré de Malberg, hay que caracterizar la elección por parte de los electores, más como un acto de abandono que de dominio, ya que ponen en manos del experto, por ellos designado, el estudio y resolución de asuntos que por su propia naturaleza económica, financiera, política, electoral, no puede desahogar el grupo ciudadano en su conjunto.
En breve terminaremos esta exposición.
