La fiscalización electoral es la expresión más acabada del control sobre las finanzas partidarias y una herramienta de la autoridad electoral que llegó para quedarse. En la actualidad es realmente imprescindible para coadyuvar en la equidad de la contienda, para elevar su integridad y sobre todo, como disuasivo de conductas ilícitas y promotora del principio de legalidad.
Para fiscalizar, la autoridad electoral cuenta en general con dos tipos de control: el directo y el indirecto. El directo es el control por antonomasia y se trata de la auditoría formal a las finanzas partidarias. La auditoría tiene la desventaja, sin embargo, de que no puede detectar por ejemplo, ingresos o egresos ilegales pues ningún partido en su sano juicio los reportaría.
En consecuencia, es indispensable además el control indirecto, que se expresa a través de tres soluciones distintas, que completan, unidas, la fiscalización y la hacen más efectiva: 1.- Cooperación institucional efectiva de otras autoridades, 2.- Transparencia o publicidad de la información financiera en general de los partidos y 3.- Monitoreo específico del componente de gasto.
1.- Sobre la asistencia de otras autoridades conviene señalar que destaca la de la autoridad hacendaria, por ejemplo, y la de la otra fiscalización: la de las contralorías internas de la administración y la de los órganos superiores de auditoría.
2.- La transparencia, por su lado, debe tener sentido de utilidad, no sólo de publicidad. Es decir, de nada sirve publicitar los complejos y extensos reportes contables de los partidos, si no son asequibles para el lector (o elector) promedio, si éste no conoce la distinción entre una irregularidad y un error (por falta de difusión de las reglas del financiamiento); si no cuenta con instrumentos efectivos de denuncia y si la propia fiscalizadora carece de “dientes” suficientes para iniciar una investigación y aplicar (o recomendar la aplicación de) sanciones.
3.- El monitoreo específico del gasto, por su parte, bien desarrollado, contribuye a crear un círculo virtuoso: si se detectan gastos indebidos, se pueden inferir ingresos indebidos.
Ahora bien, de manera general, la vigilancia de la autoridad electoral sobre las finanzas partidarias fue evolucionando en dos fases muy claras en el mundo.
Primera, desde finales del Siglo XIX se revisaron fuentes y montos de los ingresos de los partidos, supervisando con especial cuidado las aportaciones privadas pues por su naturaleza eran (y son) las que distorsionaban con mayor claridad la equidad de la contienda pero además porque sujetaban a los candidatos cuando ganaban (y siempre a los partidos) a influencias indebidas o de plano ilícitas de sus contribuyentes más generosos.
Segunda, a mediados del siglo XX, varios factores confluyeron para que los Estados democráticos decidieran otorgar recursos económicos a los partidos a través del financiamiento público directo y a la vez, disponer reglas para supervisar ese tipo de ingreso partidario: a) El reconocimiento jurídico de los partidos como instituciones fundamentales de la democracia, b) La intención de limitar la influencia del financiamiento plutocrático y, c) El objeto de introducir mayores visos de equidad en la contienda.
En este contexto, conviene destacar la excepcionalidad de Uruguay, que fue probablemente el primer país en otorgar financiamiento público directo para las elecciones, pues en 1925 dispuso por ley el otorgamiento de una subvención estatal a los partidos para cubrir los gastos de impresión de las boletas. Puerto Rico, por su parte, innovó en 1957 con un sistema integral de financiamiento público directo para los partidos.
Adicionalmente, con dinero del erario en manos de los partidos, se empezó a vigilar el destino y el monto del egreso y se crearon, entre otras cosas, los límites o topes al gasto electoral. Gran Bretaña, por ejemplo, fue el primer país en introducir, en 1883, disposiciones para limitar los gastos electorales de los candidatos.
La vigilancia de las finanzas partidarias ingresó a la Constitución mexicana con una reforma electoral de 1993, con una frase más bien breve: “La ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales”.
Hasta la reforma constitucional de 2007, el mayor porcentaje del gasto se concentraba en los medios de comunicación electrónica, pero como es sabido, se creó una nueva relación entre dichos medios y los partidos, que ayudó al país a evolucionar de un “mercado de medios” a un “Estado de Medios”, con lo que se puede ver con mayor optimismo ese gran hoyo negro que era fiscalizar esa relación.
Así, desde 2007 hay una nueva fiscalización en México. Las nuevas reglas electorales federales atribuyen ahora esas labores a un órgano técnico especializado del Consejo General del IFE (antes lo hacía una Comisión del propio Consejo) y lo dotan de autonomía de gestión y de poderes para franquear los secretos bancario, fiscal y fiduciario, otrora de complejo trámite judicial.
Podrá, además de vigilar las finanzas partidarias, las de organizaciones que pretendan constituirse como partido político, las de agrupaciones políticas nacionales e inclusive las de organizaciones de observadores electorales. Ante los activos y pasivos de un partido político que pierda su registro, será responsable del procedimiento de liquidación.
Destacan dos atribuciones nuevas: la de requerir información a personas físicas o morales, públicas o privadas, en relación con las operaciones que realicen con partidos políticos y la de sancionar a cualquiera de ellos que se niegue de manera injustificada a proporcionar dicha información. Del mismo modo, se incluyó para los partidos la obligación de presentar ahora informes de precampaña por cada uno de los precandidatos, registrados para cada tipo de precampaña, que anteriormente no presentaban.
Hay que destacar dos cosas más, muy separadas de lo que diga la norma y relacionadas con el entorno fáctico-político. La fiscalización electoral requiere adicionalmente un buen mecanismo de designación del responsable de ejercerla, que le brinda a éste una cierta legitimidad política o autoridad moral. Igualmente, necesita contar con los recursos (humanos, financieros, materiales) suficientes para cumplir adecuadamente el mandato legal.
Todas estas innovaciones mexicanas en materia de vigilancia de las finanzas partidarias son nuevos paradigmas contemporáneos y retienen al país, junto con Argentina, Brasil, Chile y Puerto Rico, en la clasificación de Sistema Integral de Control y Fiscalización en la que Carlos Navarro Fierro lo colocó recientemente en su impecable Regímenes de Financiamiento y Fiscalización y Garantías de Equidad en la Contienda Electoral. Estudio comparado de 19 países de América Latina. IFE/OEA, MÉXICO, 2005.
En su análisis, el autor acude a cinco indicadores para descubrir la calidad de la fiscalización electoral en la región: a) la obligación legal de los partidos de llevar un registro documental de sus finanzas y rendir informes periódicos; b)la obligación legal de partidos (y candidatos) de llevar una contabilidad detallada y específica de sus ingresos y gastos de campaña y rendir informes de ello; c) el rango de atribuciones de que dispone la autoridad fiscalizadora; d) la publicidad de los informes financieros y de las resoluciones del órgano de control y; e) el régimen de sanciones aplicable en caso de incumplimiento de la normatividad existente.
Conviene resaltar que la clasificación de Navarro Fierro es producto de un estudio de 2004, pero también hay que hacer notar que si en ese año nuestro país ya había ingresado a la parte superior de la taxonomía regional, ahora seguramente debe desprenderse para ascender de algún modo a una nueva ubicación: quizá la de Sistema Superior o Especial Integral de Control y Fiscalización.
