Enrique Bautista Villegas
Seguramente el problema más complicado que enfrenta el gobierno federal en materia de finanzas públicas es la incapacidad para captar ingresos fiscales suficientes para financiar el desarrollo nacional, prueba de ello lo constituye el crecimiento neto en el nivel de endeudamiento que ha tenido el país durante los últimos 30 años.
De acuerdo con cifras del Banco de México (Deuda Total Neta del Sector Público Consolidado con el Banco de México, Saldos al final del periodo), entre diciembre de 1980 y septiembre de 2012 la deuda neta total del sector público se elevó de mil cien millones de pesos a 5.13 billones de pesos; es decir, casi 5 mil veces durante el periodo. De ahí la importancia que tiene para el país una profunda reforma hacendaria que atienda los vicios recaudatorios, grave en los hechos a los que más tienen y descentralice la actividad recaudadora hacia las entidades federativas y los municipios.
Si el problema del endeudamiento gubernamental es gravísimo a nivel federal, también ha venido convirtiéndose a través de los años en una preocupación mayor en las entidades federativas. Y es que, además de la falta de mecanismos eficientes de vigilancia que eviten la discrecionalidad en el manejo de los dineros públicos y garanticen el uso del presupuesto en los temas prioritarios para el desarrollo económico y social, el costo de algunos programas inamovibles de inversión social ha crecido por encima de la capacidad de las finanzas públicas de las entidades federativas.
De acuerdo con datos de la SHCP la deuda total de los estados registrada ante esa dependencia creció de 18 mil 278 millones de pesos en 1993 a 396 mil 832 en marzo de 2012 (21.7 veces en 20 años), siendo las entidades con mayor endeudamiento el DF, estado de México, Nuevo León, Coahuila, Jalisco, Veracruz, Chihuahua y Michoacán.
En el caso de Michoacán, un grupo de ciudadanos integrantes del sector productivo y la academia, preocupados por el crecimiento de la deuda pública contratada, tanto la aprobada por el Congreso y registrada ante la SHCP como la contingente o de corto plazo (la comprometida con proveedores, constructores, y la convenida con otros niveles de gobierno), conformaron recientemente un grupo de trabajo que responde al nombre de Centro Michoacano de Evaluación AC (Cemide) con el objeto de intentar un análisis del comportamiento de las finanzas públicas estatales a partir del año 2000.
Utilizando exclusivamente datos oficiales, del dominio público, en materia de cuentas públicas, y de los presupuestos de ingresos y de egresos correspondientes a los ejercicios que componen el periodo de análisis, sin pretender formular juicios de valor sobre el uso racional de los recursos, realizaron un análisis cuantitativo del comportamiento de los ingresos del gobierno. El ejercicio se hizo atendiendo a las diferentes fuentes establecidas en la Ley de Ingresos, así como del comportamiento del gasto e inversión en la vertiente de distribución presupuestal por unidad programática.
Las conclusiones a que llegaron resultan ilustrativas y contundentes, aunque no pudiera afirmarse que resultan sorprendentes. Demuestran que existen problemas de carácter estructural en las finanzas públicas estatales, sin que ello signifique que su origen no deba también explicarse por otros factores.
A partir del año 2000 el estado de Michoacán ha tenido un crecimiento nominal constante en el ingreso anual autorizado por el Congreso en su Ley de Ingresos. La tasa de crecimiento nominal es superior al 11 por ciento anual en promedio. El crecimiento nominal acumulado de los ingresos anuales del periodo 2000-2013 fue de casi 300 por ciento, considerando la iniciativa de Ley de Ingresos del año 2013, en estudio actualmente en el Congreso del Estado. Sin embargo, el crecimiento en el ingreso anual, que ha coincidido con el Presupuesto de Egresos programado para cada ejercicio, ha sido insuficiente, ya que el presupuesto ejercido ha sido siempre superior al programado. Esta situación ha significado que el gobierno estatal haya debido solicitar la contratación de deuda para cubrir el gasto ejercido por encima del programado.
Ahora bien, al analizar cuáles son las partidas presupuestales en las que el gobierno ha excedido su gasto con respecto al originalmente programado, se observa claramente que en el caso de Michoacán éstas son las correspondientes a Educación (Básica, Media y Media Superior) y a la Universidad Michoacana. Así, por ejemplo, el gasto acumulado no presupuestado ejercido en el periodo 2000 a 2002 en Educación fue de 2 mil 220.6 millones de pesos, mientras que en la Universidad Michoacana fue de 914 millones de pesos. Este hecho obligó al gobierno del estado a cubrir el déficit con fondos de otras fuentes presupuestales, viéndose obligado a contratar deuda por mil 500 millones de pesos para el ejercicio 2003.
El gasto ejercido acumulado, por encima del originalmente presupuestado para el periodo 2000-2011, en el caso de la Secretaría de Educación estatal fue de 21 mil 721 millones de pesos, mientras que en el de la Universidad Michoacano fue de 5 mil 762.6 millones de pesos, haciendo un total de 27 mil 483.6 millones de pesos. Paralelamente, la suma de los montos de endeudamiento aprobados por el Congreso del Estado durante el mismo periodo ascendió a 19 mil 157 millones de pesos.
El ejercicio del Cemide permite ver en perspectiva lo siguiente: ha habido una subpresupuestación sistemática en cada ejercicio desde el 2000 hasta el 2012 de las partidas de gasto de la Secretaría de Educación y de la Universidad Michoacana. El exceso en el gasto en esas partidas ha debido ser cubierto afectando el presupuesto, principalmente del capítulo de inversión, de otras dependencias, así como el presupuestado para programas convenidos con diferentes niveles de gobierno.
Debe señalarse que el exceso en el gasto ejercido en la Secretaría de Educación y en la Universidad Michoacana no se deriva de un gasto anormal, o por encima de un crecimiento inercial previsible, sino de la reducción en términos relativos reales de las asignaciones que el presupuesto federal ha destinado para estas partidas presupuestales. Lo anterior ha obligado al gobierno estatal a sólo presupuestar para tales fines las participaciones y aportaciones etiquetadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente a cada ciclo. Quedando en la esperanza siempre la posibilidad de que el gobierno federal otorgue aportaciones adicionales para subsanar el déficit, cuestión que claramente no ha sucedido, por lo menos de manera suficiente.
A los ojos de este comentarista, la aportación fundamental del análisis del Cemide radica en mostrar que el principal componente del endeudamiento contratado por el gobierno estatal proviene de un déficit presupuestal claramente identificado, que se genera a partir de la descentralización de la educación a las entidades federativas, que han recibido en transferencia obligaciones y responsabilidades en la materia, pero no los recursos presupuestales suficientes para cumplir eficientemente con la obligación. Situación parecida se vive en lo relativo al financiamiento a la educación pública en su nivel superior. La Universidad Michoacana cada año está sujeta a fuertes presiones de la comunidad estudiantil, los aspirantes a ingresar a la misma y los sindicatos de trabajadores; sin embargo, el componente de financiamiento federal para cumplir con tales demandas es cada vez menor, obligando al estado a asumir la mayor parte de la carga.
Los desequilibrios en las finanzas públicas que se aprecian en Michoacán, en mayor o menor medida, se repiten en el resto de las entidades del país; éstos son de carácter estructural. Tal vez en otras entidades existan partidas subpresupuestadas diferentes, pero en esencia el problema es el mismo: participaciones y aportaciones etiquetadas pero insuficientes para el cumplimiento de las obligaciones estatales. No es casual que la deuda estatal de la mayor parte de las entidades haya crecido geométricamente durante los últimos años, como se señaló anteriormente en este comentario.
El análisis de las finanzas púbicas de Michoacán constituye una herramienta de gran utilidad para que el Congreso local actúe con responsabilidad en la aprobación de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos para el ejercicio 2013, pero sobre todo se configura como un instrumento de enorme valor para que el gobernador del estado lo comparta con los titulares de otras entidades endeudadas en el seno de la Conago y sirva de apoyo para negociar en bloque una solución al problema de la insuficiencia de aportaciones y participaciones federales en partidas presupuestales que no son negociables para los estados; la de Educación, en todos sus niveles, en el caso de Michoacán.
Atender este tema no debiera ser una prerrogativa que se conceda a las entidades federativas, sino una obligación inaplazable del gobierno federal, que apenas empieza su gestión.
