En febrero de 2013, un grupo de ciudadanos promovió un juicio de amparo en contra del artículo 9 de la Ley de Ingresos de la Federación para 2013. Este artículo prorrogaba un beneficio fiscal en favor de las entidades federativas y municipios, consistente en una condonación del total de adeudos que tuvieran por la omisión total o parcial del impuesto sobre la renta a cargo de sus trabajadores. El Juez de Distrito que conoció del juicio estimó improcedente el amparo debido a que los promoventes carecían de “interés legítimo”, por lo que acudieron al recurso de revisión, que en último término fue atraído por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del asunto.
El pasado miércoles 9 de julio en la sesión semanal de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se desechó el proyecto de sentencia propuesto por el Ministro José Ramón Cossío Díaz que proponía revocar la improcedencia y entrar al estudio de fondo, dicha propuesta fue rechazada por una votación mayoritaria de 3 votos que consideraron que los ciudadanos, efectivamente carecían de interés legítimo.
Evidentemente la anterior resolución generó la indignación y el descontento de los promoventes y dejó una mala impresión en los ciudadanos que tenemos la inquietud de saber, a qué se destinan y en donde termina la recaudación de nuestros impuestos. Sobre este tema quisiera primero ofrecer una valoración sobre la obligación de pagar impuestos, la transparencia en su manejo, la obligación de rendir cuentas y la medida adoptada en la Ley de Ingresos que se impugnó, para posteriormente ofrecer un comentario sobre la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La obligación de contribuir al gasto público mediante el pago de impuestos es una obligación reconocida en la Constitución Federal y como se trata de una limitación al derecho de propiedad, debe cumplir también con los extremos que la norma fundamental mandata pues solamente así se puede considerar jurídicamente válida y socialmente legítima. Los denominados principios tributarios previstos constitucionalmente como limitantes al poder estatal para establecer impuestos en leyes son los de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público. Al respecto podemos decir que los primeros tres nos señalan cómo es que vamos a contribuir, y el cuarto nos dice para qué. De esta manera, se tiene que la única razón por la que esta justificado el pago de los impuestos es porque el Estado requiere de dichos recursos para desempeñar su actividad, de lo que se sigue que si lo recaudado no se destina al gasto público, entonces no existe justificación para que al particular se le prive de su ingreso, este último razonamiento no solamente es lógicamente correcto sino además es jurídicamente válido.
Tenemos pues que para poder apreciar si realmente está justificada la privación de una parte de nuestras utilidades, ahorros, salarios, o patrimonio en general, es fundamental tener conocimiento del destino que se da a estos recursos pues ahí donde lo recaudado no se emplee en la función Estatal, debe regresar a las manos de su propietario original pues la justificación constitucional de esta privación queda echada por tierra.
Esta idea básica sobre las condiciones en las que es aceptable sacrificar el patrimonio propio a la luz de lo previsto en la Constitución Federal nos lleva ineludiblemente a concluir que debe existir algún elemento que garantice el poder apreciar si los recursos son efectivamente destinados al gasto público. De nada serviría precisar que es un derecho de los contribuyentes el que la tributación deba destinarse al gasto público, si el ejercicio del gasto reviste una opacidad tal que no existe manera de saber cómo se ejerce el gasto público.
Por ello, el artículo 134 constitucional dispone que los recursos económicos de los que dispongan los tres órdenes de gobierno, se administraran con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados.
Así, simpatizo con la idea de que los contribuyentes deben tener garantías de transparencia sobre el empleo de los recursos tributarios pues sólo así existe una validez jurídica y una legitimidad social en la obligación de contribuir y el sacrificio patrimonial que ello conlleva.
Por otra parte, también es cierto que la actividad financiera del Estado, el manejo de los recursos, la distribución de los mismos, la contabilidad gubernamental que registra las operaciones correspondientes, puede ser muy complicada y engorrosa para el ciudadano que no comparte el interés por la materia contable o financiera. De esta forma pueden existir operaciones financieras que contablemente resulten válidas y comprensibles pero que para el experto en la materia podrían resultar sospechosas e inexplicables. Es por ello, que para distinguir aquellas operaciones sospechosas de las realmente ilícitas, pienso que el Estado debe esforzarse por realizar un ejercicio de rendición de cuentas, claro, transparente e inteligible, que de manera transparente y sencilla transmita a los ciudadanos cuál es el destino de sus impuestos.
Desafortunadamente en el caso que analizamos considero que no ha existido la transparencia deseada ni la rendición de cuentas sencilla sobre cómo se aplicó el beneficio que se impugnó en el juicio de amparo del que hablamos y qué es lo que ha ocurrido con la recaudación del impuesto sobre la renta que llevaron a cabo los Estados y Municipios a los que se les condonaron los adeudos correspondientes. Por ello, ante la falta de transparencia, lo lógico es la sospecha.
Para explicar el beneficio fiscal del que hablamos es importante tener presente lo siguiente. Bajo ciertos supuestos legales, y particularmente tratándose del pago de salarios a sus trabajadores, los Estados y Municipios tienen la obligación de retener el impuesto sobre la renta que les corresponde pagar a sus trabajadores, y ese dinero debe entregarse a la Federación, pues el impuesto sobre la renta tiene el carácter de ser un impuesto federal. Pero según lo dispuesto por la Ley de Ingresos de 2013 en relación con un Decreto de 2008, bajo ciertas condiciones se puede “perdonar” este adeudo de los Estados y Municipios. El mecanismo es muy delicado pues una vez que se les ha privado de una parte proporcional de su salario a los trabajadores del Estado mediante la retención del impuesto sobre la renta, la obligación constitucional de los Estados y Municipios es llevarlo a la Federación para su empleo en el gasto público, por lo que si se les libera de esta obligación, tendrían que explicar en qué se emplearon dichos recursos, pues es necesario una vez más saber si se destinaron al gasto público y si se trata del gasto público federal, pues de no ser así, ese dinero debiera regresar a los trabajadores del Estado, lo que en última instancia también resultaría inconstitucional porque no hay razón para exentar a estos trabajadores del impuesto sobre la renta a su cargo y al resto de los trabajadores no.
Es importante destacar que no se trata de un beneficio dirigido a los trabajadores del Estado, no, los beneficiarios son los Estados o Municipios que hubieran recaudado el impuesto sobre la renta a dichos trabajadores. Como los Estados y Municipios no obtienen rentas de las gravables por el impuesto, solo pueden ser deudores del mismo cuando retienen el impuesto a terceros y es en este carácter de “intermediarios” entre el trabajador y el Fisco, que se les “perdona” la entrega de estos recursos.
¿Podría existir alguna explicación contable que diera luz sobre las operaciones que justifican dicha condonación?
¿Ahora, qué fue lo que ocurrió en la Suprema Corte de Justicia de la Nación? Con certeza no lo sabemos y seguramente las partes en el juicio estarán mejor informadas, pero algunas cuestiones si podemos deducir.
Para acceder al juicio de amparo tradicionalmente se exigía que quien presentara la demanda demostrara que tenía un “interés jurídico” lo que básicamente significa que el acto de autoridad que se combatía, debía producir; un aumento de obligaciones, una disminución de derechos, o la negativa a disminuir obligaciones o de aumentar derechos, esto es lo que se ha identificado como el “agravio personal y directo”. A partir de la reforma constitucional del 6 de junio de 2011, se introdujo el denominado “interés legítimo”, que se diferencia del jurídico en cuanto a que ya no es necesario que se produzca aquél agravio personal y directo, sino que éste puede ser apreciado de una manera mas flexible, pero teniendo siempre presente que el agravio que uno resienta, debe ser especial y diferenciado del que resentiría la generalidad de la población, pues esto último constituye lo que se denomina interés simple.
Es un tema complicado que ha sido objeto de mucha discusión y aún tiene un largo camino antes de alcanzar una precisión satisfactoria pero tal vez con el siguiente ejemplo puedo ilustrar el punto.
Imaginemos una obra que se construye en una colonia, la obra tiene por objeto construir un gimnasio pero el Ayuntamiento correspondiente considera que dicha obra no cumple con el ordenamiento territorial ni con el reglamento de construcción y lo clausura. Al amparo podrían estar interesados en acudir diversas personas; el dueño de la obra resiente un agravio personal y directo pues la clausura disminuye sus derechos sobre la misma, es decir tiene un interés jurídico; los colonos podrían haber esperado la construcción del gimnasio para actividades deportivas, no fueron aumentadas sus obligaciones ni disminuidos sus derechos pero sí resienten una afectación diferente del resto de la población pues era precisamente en su colonia, donde estaría situado el gimnasio con lo que ello implicaría un acceso ventajoso para ejercer su derecho a la salud en la vertiente deportiva; y finalmente el resto de la sociedad indignada por la arbitrariedad del ayuntamiento, pero como toda la sociedad se podría indignar por igual, la afectación que resienten no es especial ni diferenciada, esto es, cuentan con un interés simple.
Es importante enfatizar que la violación puede ser evidente, puede estar muy clara, pero el problema es quién puede hacerla valer. Si todos los tribunales tuvieran que aceptar las demandas de todo ciudadano que tuviera un interés simple, el aparato judicial se atascaría rápidamente y no habría presupuesto que diera cauce a la demanda ciudadana, por ello, el interés legítimo y jurídico constituyen herramientas de racionalización de la función jurisdiccional.
En este escenario, podemos deducir que la problemática que surgió en la Primera Sala seguramente tuvo por objeto, la discusión sobre si los ciudadanos que promovieron el amparo, resentían una afectación diferenciada del resto de la población o no, concluyendo 3 Ministros que no, y 1 que sí, por lo anterior se estimó que el amparo sea improcedente. Habrá que ver las consideraciones de la mayoría y la del ponente para poder opinar al respecto, pero lo que sí podemos decir es que no hay que confundir esta discusión con la violación misma.
Puede ser evidente para nosotros que es necesario resolver el tema, que se transparente el destino de los recursos condonados a los Estados y Municipios, pero no se puede pedir al poder judicial una excepción tratándose de la procedencia del amparo por considerar la importancia del asunto, pues una excepción por el caso concreto, es cometer una injusticia con todos los demás casos que son desechados por falta de interés legítimo por fastidioso que parezca este requisito procesal.
Pero no todo esta perdido pienso yo, pues me pregunto, si el problema es que los promoventes no resienten una afectación diferenciada del resto de la población, ¿cuál sería la decisión sobre la procedencia del amparo, si lo impulsara un trabajador de un Estado o un Municipio, que demuestre que se le ha retenido parte de su salario por razón del impuesto sobre la renta durante los periodos que fueron objeto de condonación? Sin duda su afectación es especial y diferenciada, e incluso, hasta podría tener derecho a la devolución.
