México ha sido una de las sociedades menos dispuestas al pago de impuestos. El pacto fiscal mexicano se ha basado en extraer recursos de nuestra renta petrolera, ofrecer un nivel muy bajo de servicios públicos y de políticas redistributivas, así como de tolerar grandes facilidades fiscales a grupos con capacidad de influencia. En el régimen político priista como no existía la representación política de los ciudadanos, entonces las posibilidades de taxar siempre fueron bajas.
No fue posible realizar la gran reforma fiscal que hubiera permitido financiar las políticas sociales y de desarrollo de los años 70, tampoco las que demandaban los ajustes estructurales de los 80 y 90. La democracia aportó poco a un mayor esfuerzo fiscal de la sociedad mexicana.
En las últimas dos administraciones federales se reformaron las leyes fiscales para establecer nuevos impuestos de control a la renta, para gravar de manera especial ciertos productos e incluso para incrementar la tasa general del IVA.
Sin embargo, la mayor parte de dichos cambios fueron obligados por periodos de crisis económicas y no modificaron de sustancial la proporción del producto gravada por impuestos.
El problema, en mi opinión, es que no se ha planteado la necesidad de un nuevo pacto fiscal basado en reducir la desigualdad de la sociedad, meta que, en democracia, se logra cobrando impuestos y ejerciendo el gasto de manera progresiva. Es por eso que la reforma fiscal que puede y debe aceptar la sociedad mexicana, para incrementar varios puntos los ingresos fiscales, es una basada en el impuesto sobre la renta y la propiedad de las empresas y las personas.
Un nuevo pacto fiscal fundamentado en reducir la desigualdad no puede estar sustentado en gravar alimentos y medicinas. Sobre el particular existen toda clase de mitos. Se dice, no sin razón, que las excepciones a ese impuesto son excesivas en el caso mexicano en relación con otras economías, por lo que las posibilidades de evasión y elusión son amplias.
Se dice también una verdad a medias, que la mayor parte del gasto fiscal que se deriva de la excepción del IVA en los alimentos y las medicinas. Eso es verdad debido al que el gasto de las personas ubicadas en los deciles más altos de ingreso es mayor en términos absolutos (es decir el 10% de las personas con mayores ingresos), pero la proporción que los alimentos y las medicinas ocupan en su canasta es mucho menor en comparación a las personas de bajos ingresos. Las tasa efectiva que paga el decil de mayores ingresos es de alrededor de 10%, cuando el de menores recursos es menor de 5%. Lo anterior se debe a que la mayor parte del gasto de las personas de menores recursos se destina a los alimentos.
El IVA en los alimentos y medicinas tendría efectos negativos muy serios en el ingreso de las personas más pobres del país (incrementaría los niveles de pobreza alimentaria, sin duda) sin que existan mecanismos para compensar la pérdida a los sectores de menores ingresos. La medida es particularmente grave en un contexto en el que el incremento de los precios de los alimentos es el principal factor inflacionario. Se ha mencionado la posibilidad de establecer la tasa cero a una canasta compuesta por los productos de mayor consumo e incluso a todos los alimentos frescos. Una medida de esa naturaleza permitiría mantener la mayor parte del subsidio a los primeros cuatro deciles de ingreso (que consumen un proporción pequeña de alimentos procesados distintos a una canasta básica), pero afectaría de manera importante a personas de los deciles quinto y sexto que definitivamente destinan una parte importante de su ingreso a diversos alimentos procesados.
En la muy retorica discusión sobre el IVA se dice que lo que se debe hacer es evitar las devoluciones, es decir eliminar la famosa tasa cero y dejar a los alimentos y medicinas como exentos. Eso simplemente no es posible. Primero porque implicaría una importante presión sobre dichos productos, ya que los productores pagarían el IVA por los insumos, pero ni sería devuelto por la autoridad ni pagado por los consumidores, por lo que eventualmente se cargaría al precio. El incremento probable de precios en alimentos y medicinas sería similar a las tasa del IVA. Peor aún, la competitividad de los productos mexicanos se vería seriamente afectada ya que a los importados si se les devuelve el IVA de sus insumos o provienen de Estados Unidos donde no existe el IVA sino impuestos finales a las ventas (por lo que la cadena no está gravada). No equivoquemos el debate, la devoluciones solo van a disminuir si mejoramos la fiscalización y disminuimos el número de bienes sujetos a tasa cero. Lo que sí es posible es modificar ciertos regímenes especiales del IVA, como el de las Maquilas, para que se cobre el IVA a los insumos importados y, en todo caso, se devuelva cuando el bien final se exporta, con el fin de evitar que se evada el pago del impuesto en las importaciones.
Otro de los mitos de las discusión sobre el IVA son los montos que se podrían recaudar y se generalizan las tasas. De acuerdo con el presupuesto de gasto fiscales el costo de mantener los regímenes actuales en alimentos y medicinas, es de alrededor de un punto y medio del producto, aunque falta por calcular lo que no se recauda por evasión. Una versión que mantenga la excepción a frontera, frescos y una canasta de procesados difícilmente recaudará más de un punto del PIB, incluyendo el efecto en la evasión.
El IVA no es la única opción para incrementar los ingresos públicos, de hecho, el potencial de la recaudación con base en la renta es mayor que la del consumo en nuestro país. Mientras que el promedio de los países de la OCDE recauda por ISR cerca de 9.5% de su producto, en México el promedio oscila entre 2.0 y 2.5% del mismo, aunque las tasas reales promedio son mayores para el caso mexicano. Después de las excepciones, la tasa efectiva promedio al capital en el país no supera el 11.5%, mientras que en los Estados Unidos es de 27%, en Canadá 38% y en España 20%. Es evidente que el capital y el ingreso se encuentran sub-gravados en relación a otras economías.
El problema del ISR en México es su porosidad. En el régimen priista se crearon excepciones fiscales para favorecer a los grupos políticamente relevantes y una serie de incentivos a la inversión y a sectores como el transporte y el primario que hoy nadie evalúa. Se creó la llamada consolidación fiscal, que permite compensar las pérdidas con las ganancias de una corporación, con la posibilidad, además, de compensar pérdidas futuras con ganancias actuales.
Este tipo de políticas tendrán que ser restringidas de manera drásticas para incrementar la recaudación de la renta y mantener solamente las que acrediten una relación clara con la inversión y la creación de empleo. Es muy probable que eliminar varios de los regímenes especiales tenga un efecto relativamente menor en la economía real, que puede ser más que compensado por las ganancias en estabilidad financiera, infraestructura y capital humano que pueden financiarse con el incremento de los recursos.
Los ingresos a la renta también pueden fortalecerse si se gravan totalmente las ganancias en Bolsa, y se establece una sobre-tasa (una tasa mayor a la que ya pagaron de ISR) para gravar los dividendos que sean retirados de las empresas y que no sean reinvertidos en ellas. Se trata de prácticas comunes en la mayoría de los países y tendrían el doble propósito de fortalecer la recaudación y la reinversión de ganancias.
Es necesario también considerar restricciones a la posibilidad de ampararse contra el Estado por cuestiones fiscales, así como buscar mecanismos efectivos para financiar y apoyar los sistemas catastrales de los municipios, con la finalidad de gravar la propiedad de las personas, lo que en México tiene un potencial de alrededor de un punto del PIB. Además, la recaudación del ISR para las personas físicas puede fortalecerse si las entidades se encargan de fiscalizar a las que tributan en el régimen intermedio. Existen más alternativas de recaudación, por supuesto las más evidentes son las de regresar a la tenencia de vehículos su carácter federal (con nuevos componentes ecológicos) y el de gravar a estándares internacionales la minería.
La principal consecuencia del ISR poroso es que la desigualdad de ingreso, medida por el índice de Gini, es mayor después del pago de impuestos que antes del mismo. Mientras que para países europeos de la OCDE el índice arroja un promedio de 47.6 antes de impuestos y transferencias, y cae a 28.2 después de los mismos, para México el indicador de prácticamente el mismo, es de 0.494 antes de impuestos y 0.474 después. Eso en buena medida se explica debido a que las personas de mayores ingresos son capaces de aprovechar las múltiples excepciones del ISR y, por lo tanto, capturar la mayor parte de los gastos fiscales. El Estado no puede reducir las brechas de desigualdad si capta el 11% del producto en impuestos y sus ingresos son de poco más de 20.
Tampoco es posible basar la estabilidad financiera cuando 40% de los ingresos dependen del petróleo. La estabilidad financiera del país está en peligro si no se incrementan los ingresos públicos, o como ha sucedido en el país en las últimas décadas, seguirá basada en las reducciones al gasto. Un nuevo pacto fiscal, que supere la tradicional reticencia de la sociedad mexicana al pago de impuesto solamente puede estar basada en reformas que incrementen los gravámenes sobre la renta y la propiedad, que mejoren la distribución del ingreso y financien políticas que reduzcan las brechas de desigualdad.
