Si una cosa es cierta en polÃtica y especialmente en el diseño de instituciones, es que todo es incierto. Al operar en un entorno sujeto a numerosas coyunturas, las reformas que se hagan presentarán siempre efectos esperados e inesperados; pudiendo los últimos ser indeseados.
Debido a lo anterior el proceso de cambios a las reglas que conocemos como “reforma polÃtica†es, salvo en momentos de quiebra institucional, gradual, incremental, permanente y sujeto a la prueba y al error. Por lo tanto es preciso imaginar escenarios mÃnimos y máximos de aplicación: no existen las panaceas ni las fórmulas infalibles: eso corresponde más bien al pensamiento mágico.
Más aun, toda reforma impactará tanto positiva como negativamente en otros aspectos del sistema polÃtico, planteando tarde o temprano la necesidad de nuevas transformaciones. De esa forma un cambio va a transformar las relaciones polÃticas en formas que quizás no se imaginarán.
El pasado miércoles 27 de abril el Senado aprobó un paquete de reformas a la Constitución en materia polÃtica. Más allá de cualquier valoración, cada actor y analista ha opinado sobre ésta según sus intereses. Al dÃa hoy es todavÃa incierto si va a ser aprobada en la Cámara de Diputados y en cuáles términos. Sin embargo hacer algunos comentarios sobre el tema que, en mi opinión, es la piedra angular: la reelección inmediata de legisladores y alcaldes.
¿Por qué importa la reelección?
Desde hace ya muchos años quienes hemos promovido el tema afirmamos que no es la panacea, sino una condición necesaria (aunque, por antonomasia, insuficiente) para concretar los cambios que requiere el paÃs. La razón: ha generado una clase polÃtica irresponsable electoralmente que depende de dirigentes partidistas para la continuación de sus carreras en lugar del ciudadano. Para decirlo de otra forma el cortoplacismo, la falta de acuerdos, la improvisación y la impunidad son efectos de este sistema, no un problema de “honestidadâ€, “visión†o “voluntad†de los individuos.
Por ende la reelección traerÃa la posibilidad de que los legisladores y autoridades municipales puedan actuar de otra forma para continuar con sus carreras polÃticas. Naturalmente esta acción estará restringida por las reglas del juego vigentes. Sin embargo, también generará presiones para que éstas se transformen. Los beneficios no vendrán de inmediato y quizás la curva de aprendizaje sea más larga en algunas zonas que en otras. Pero ciertamente impulsará un proceso de cambio imparable.
Tomemos en cuenta una de las crÃticas que se le han presentado: para que funcione requiere de cambios en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en materia de financiamiento y establecimiento de primarias para elegir candidatos, pues de lo contrario los partidos seguirán controlando al Congreso. Incluso algunos proponen una Ley de Partidos antes de discutir la reelección.
Es difÃcil imaginar que los partidos aborden temas que inciden en las prerrogativas de las que gozan de manera voluntaria. Para decirlo de otra forma, no van a autolimitarse por “voluntadâ€. Como sucede con todo grupo o individuo, cederán sus poderes sólo si están obligados a hacerlo. Y actualmente no tienen por qué hacerlo. Se necesita, entonces, de una reforma que pueda dar condiciones para que la presión sea eficaz.
¿SerÃa la reelección esa reforma? Posiblemente. Empecemos por el tema de los recursos. Como todos sabemos la democracia mexicana es una de las más caras del mundo: el voto aquà es 18 veces más alto que el promedio de Iberoamérica en términos de financiamiento público. Por ejemplo, cada sufragio cuesta en México 17 dólares, comparados con 29 centavos de dólar en Brasil, 41centavos de dólar en Argentina y 2 dólares en Colombia.
Para explicar las razones del gasto, permÃtanme recurrir a un principio básico de mercadotecnia. Cuando se lanza un producto al mercado, las campañas introductorias son costosas por la necesidad de posicionarse. Los gastos se concentran en exposición mediática y mensajes que capturen la atención. Una vez ganado el prestigio, las subsecuentes son más baratas y se basan en la identificación entre los consumidores. Por eso se usan frases que recurren a la familiaridad como, digamos, “fórmula mejoradaâ€.
Este principio se aplica para los gastos de campaña en una democracia donde hay continuidad. Por ejemplo, si un diputado novato desea continuar con su carrera, debe posicionarse ante el electorado para ganar la identificación y apoyo necesarios para reelegirse. De esa forma presentará iniciativas e ingresará a las comisiones que correspondan a los intereses de su distrito, además de involucrarse en actividades de gestorÃa. Esto también aplica a las autoridades municipales.
Por lo tanto nuestros candidatos requieren de enormes recursos, mismos que se gastan mayormente en los medios, porque cada tres años se tienen que realizar cientos de campañas introductorias.
¿Qué podrÃa pasar con la reelección? Un legislador o alcalde que realice un trabajo eficaz y no sea necesariamente sumiso tendrÃa la capacidad de chantajear a su dirigencia con ser candidato independiente. Y la amenaza serÃa creÃble: su trabajo previo harÃa que su campaña requiera mucho menos recursos. Con el tiempo las rebeliones podrÃan ser más frecuentes, orillando a que los institutos tengan que generalizar las primarias. Incluso serÃa más factible una ley de partidos.
¿Sucederá esto obligatoriamente? No: la reelección abrirÃa posibilidades que podrÃan ser aprovechadas por polÃticos hábiles. Sin embargo, el estatus quo garantiza que las cosas sigan como están, pues los partidos tienen mano en todo.
¿SaldrÃan las reformas estructurales?
El miércoles pasado escuché en la radio, durante una mesa redonda de académicos, que la reelección podrÃa aumentar el riesgo de parálisis en el Congreso. Es decir, un legislador que tenga vÃnculos más sólidos con grupos de interés se interesará más en bloquear una iniciativa que afecte a sesos intereses. Aunque el argumento es válido y el riesgo es real, también se ofrecen otras posibilidades.
En primer lugar, la falta de reelección no significa que sean inexistentes las relaciones entre legisladores y grupos de interés. Más bien son opacas y se truncan cada tres o seis años. La reelección traerÃa incentivos para transparentarlas, toda vez que los diputados y senadores serÃan más vulnerables a escándalos polÃticos de corrupción al tener que competir por el mismo puesto que hoy, cuando simplemente se van a otra parte. Y la interacción prolongada entre intereses dentro de las comisiones puede llevar a mejores esquemas de diálogo y concertación que los actuales, donde todo pasa por la intermediación de los partidos. Otra vez, la reforma abrirÃa posibilidades que hoy no se tienen.
¿Qué batallas siguen?
Aunque la aprobación en el Senado es una señal positiva para quienes hemos promovido el tema durante años, sabemos que la batalla será prolongada. Todo parece indicar que los diputados afines al gobernador Enrique Peña Nieto la van a “congelarâ€. (1) Y si pasa a los diputados, faltará la ratificación de las legislaturas locales. Aun con esos logros, se requerirán de 32 batallas adicionales para que cada gobierno local apruebe estas reformas para sus propios legisladores y las autoridades municipales.
Además, si se llegase a reformar la Constitución todavÃa tendremos una legislatura amateur: la LXII (2012-2015), pues la reforma no entrarÃa en vigor sino hasta terminada ésta. La razón se basa en una percepción que se ha repetido en el otro paÃs que no tiene reelección inmediata para sus representantes: Costa Rica.
Esto es, los actuales legisladores no aprobarÃan la reelección por sà mismos por el temor de que el ciudadano perciba que se están sirviendo de la reforma. Pero tampoco estarÃan dispuestos a aprobarla si otros se van a beneficiar de ella. De esa forma optaron por aplazar la vigencia, de tal forma que ellos tengan también la oportunidad, si las circunstancias entonces los favorecen, para beneficiarse de la reforma.
Por lo tanto…
SerÃa ingenuo afirmar que la reelección es la panacea, lo cual no es. De hecho no existen reformas perfectas: creer que las hay es pensamiento mágico. Lo que se puede hacer es tratar de prever eventualidades, sabiendo que no todas se podrán adelantar.
En ese sentido, reconozco que la reelección traerá problemas que hoy dÃa ni imaginamos. También es cierto que muchos de los argumentos que se han presentado en contra de esta reforma se basan más en opiniones y mitos polÃticos que en una evaluación realista de la situación. Vayamos más lejos: no todos los efectos positivos se darán de manera inmediata.
Sin embargo es mejor enfrentar cualquier eventualidad con legisladores que tengan la capacidad, por su experiencia acumulada en sus puestos, de elaborar diagnósticos más asertivos y que además se responsabilicen de cuando aprueban pues de ello dependa su carrera.
(1) Se habló de las reservas de Peña Nieto a este tipo de reformas en: http://www.gurupolitico.com/2010/08/que-le-teme-pena-nieto-fernando-dworak.html
Licenciado en Ciencia PolÃtica por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y Maestro en Estudios Legislativos en la Universidad de Hull, Reino Unido. Fue Secretario Técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados (1994-1997). Durante los trabajos de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, fue Secretario Técnico de la Mesa IV: “Régimen de gobierno y organización de los poderes públicos†(2000). En la administración pública federal, fue Director de Estudios Legislativos de la SecretarÃa de Gobernación (2002-2005). Ha impartido cátedra, seminarios y módulos en diversas instituciones académicas nacionales. Es Coordinador Académico del Diplomado en Planeación y Operación Legislativa del ITAM. Es coordinador y coautor de El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México (Fondo de Cultura Económica, 2003). En este momento, se encuentra realizando una investigación sobre las prerrogativas parlamentarias. Contacto: [email protected] www.fernandodworak.com
