El problema del diseño institucional en el combate a la pobreza: una perspectiva municipalista

Por: Luis Alejandro Carrera

El más reciente informe del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) señala que entre 2008 y 2010, el número de personas en situación de pobreza creció en 3.2 millones, con lo cual tal situación afecta ya a un total de 52 millones de mexicanos. CONEVAL señala también que el aumento de la pobreza obedece de manera importante a los efectos de la crisis económica mundial y a problemas económicos de largo plazo, indicando que el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) entre 1950 y 2010 ha sido apenas del 2% anual, insuficiente para las necesidades económicas de la población. Los datos ciertamente hablan tanto de la omisión gubernamental como de un diseño deficiente de políticas públicas de combate a la pobreza. No obstante, señalar sin más al gobierno federal como culpable del crecimiento de la pobreza es por demás simplista y sin duda, equivocado. A continuación expondré el porqué las mismas leyes favorecen la perpetuación de la pobreza basándome fundamentalmente en consideraciones de carácter municipal.

Aunque suene a obviedad, la marginación y el rezago se observan directamente en el territorio local. La literatura municipalista coincide en que los municipios mexicanos presentan una gran heterogeneidad en términos políticos, económicos, sociales y culturales, lo cual implica que aunque los gobiernos locales enfrenten retos similares, se precisan políticas diferentes. Aquí aparece el primer problema de diseño institucional: a pesar de su diversidad, los municipios están restringidos en materia de combate a la pobreza ya que su papel se restringe al de “ejecutores” de las políticas formuladas a nivel federal y, en caso de diseñar sus propias políticas, éstas deben estar en concordancia con los objetivos federales (Artículos 17 y 42 de la Ley General de Desarrollo Social).

El segundo problema se refiere al manejo del presupuesto. Para abordarlo, es preciso indicar de forma inicial, que de acuerdo a datos del INEGI (2010), los ingresos municipales están conformados en promedio, por un poco más de 65% de recursos federales. Aunque existen diversos fondos contemplados en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), el dinero que reciben los gobiernos locales está integrado fundamentalmente por el Fondo General de Participaciones (FGP) y por las aportaciones (1). Las participaciones son recursos que la Federación transfiere a las entidades federativas en función de los ingresos fiscales federales que éstas aporten. Se dice que las participaciones son de administración “libre”, ya que la Federación no establece reglas para su gasto. Respecto a las participaciones, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) menciona que los estados deberán transferir cuando menos un 20% de las participaciones que reciban a sus municipios. Esto claramente limita la labor del gobierno local ya que las entidades federativas en su mayoría destinan efectivamente sólo el 20% de las participaciones a municipios.

Por su parte, las aportaciones son recursos “etiquetados”, es decir, que se erogan en fines específicos. De los diversos fondos de aportaciones, específicamente dos se distribuyen a municipios: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN). Del primero, 87.8% del total que reciben los estados se transfiere a los gobiernos locales y del segundo, el 100%. El FISM se asigna conforme a niveles de rezago y marginación y por tanto, se emplea para financiar de obras, acciones sociales básicas e inversiones para la población en condiciones de pobreza. En cuanto al FORTAMUN, se reparte con base en el porcentaje de población que aporta cada municipio al estado y se utiliza para cubrir obligaciones financieras y para atender necesidades vinculadas a la seguridad pública.

La dependencia de recursos permite apreciar con claridad por qué los gobiernos locales no cuentan con incentivos claros para colaborar en el combate a la pobreza. Veámoslo de forma sintética: puesto que los estados se apropian de la mayor parte del FGP y la población puede permanecer constante para efectos de recepción de recursos del FORTAMUN, se tiene entonces que para muchos municipios la única forma de sostener sus haciendas es mantener constantes los niveles de pobreza o incluso empeorarlos. Ello se puede lograr de manera relativamente fácil, por ejemplo, estableciendo sobreprecios a la obra pública, realizando acciones que aunque estén encaminadas al combate a la pobreza, no sean prioritarias (introducción de pavimento en lugar de dotación de agua potable, por mencionar sólo una posibilidad) y en casos extremos, el convencimiento de las autoridades locales a sus habitantes para que reporten mayores carencias de las que realmente tienen (este tipo de comportamientos merece un análisis por separado).

Con los argumentos expuestos, no pretendo desde ninguna perspectiva minimizar los errores y omisiones del gobierno federal en la política social, ya que desde el diseño institucional actual, es la Federación quien tiene la obligación de diseñar políticas claras y efectivas. No obstante, se buscó dar luz a un aspecto relativamente olvidado de la política de desarrollo social: el papel del municipio. Se trata de un problema que no se resolverá adecuadamente sólo otorgando mayores potestades recaudatorias a los municipios para disminuir su dependencia, sino que requiere también el reconocimiento de la potencialidad de los gobiernos locales para solucionar sus demandas a partir de acciones que consideren sus particularidades territoriales, culturales y políticas.

(1) Recomiendo al lector revisar el “Manual de Transferencias Federales para Municipios” editado por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), disponible para descarga en: http://www.inafed.gob.mx/wb/inafed/inafed_2011_transferencias_federales

Publicado en la Revista Gurú Político (http://www.gurupolitico.com) y reproducido con la autorización de su Director.

Subdirector de Análisis de la Coyuntura Municipal. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación. Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública. Universidad Autónoma de Querétaro Maestría en Administración y Políticas Públicas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Correo electrónico: [email protected] Twitter: @L_carrera