Reflexiones sobre el sistema de Coordinación Fiscal en México. Por Manuel Montes y Arroyo

En un Estado federal, como es el caso de México, estas funciones o competencias se distribuyen entre los distintos ámbitos de gobierno que lo integran y se definen formalmente en la constitución federal. De esta manera existen competencias exclusivas de cada orden de gobierno. También hay facultades coincidentes, y responsabilidades de coordinación entre federación y estados, por una parte y entre estados y municipios, por la otra. De igual forma se definen competencias concurrentes entre federación y estados, entre estados y municipios y entre federación, estados y municipios. El conjunto de arreglos que los tres ámbitos de gobierno realizan para la instrumentación de dichas competencias, facultades o responsabilidades se denomina relaciones intergubernamentales (RIG´S).

 

La construcción del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: Poder y toma de decisiones en una esfera institucional Dr. Rigoberto Soria Romo

Como podrán haberse dado cuenta en diversos artículos y estudios, así como, lo recientemente señalado por David Colmenares Paramo, de que los Estados han incrementado sus deudas en forma alarmante y que sobre ellas existe Opacidad y dudas en algunos de ellos. Así mismo, comenta que requieren más recursos fiscales ya que es muy grave lo que está sucediendo en las finanzas publicas de muchas entidades federativas, toda vez que el dinero que perciben no les alcanza para cubrir el gasto y se han endeudado a limites nunca vistos, en esa virtud me permito hablar coloquialmente, “a las entidades federativas, en cuestión financiera ya les llego el agua al cuello”, y por lo tanto, se requiere que tomen medidas inteligente, prudentes y valientes, y sobre todo de que exista una adecuada coordinación de los tres ordenes de gobierno. Por cierto cuando me inicie en la Administración Pública en el puesto de Director de Ingresos del Gobierno de mi Estado, pensaba que para que un gobierno fuera serio requería contar con recursos financieros y los esfuerzos que hicimos con el equipo de trabajo fue lograr ese fin, con el tiempo, me correspondió ser Subtesorero General y en esa responsabilidad me percate que para que un Gobierno fuera serio además de contar con recursos financieros, estos debían de manejarse con honestidad, con objetividad, con prudencia y con mucha responsabilidad, al igual que debe de hacerlo un verdadero padre de familia, ya que a fin de cuentas el manejo financiero de los gobiernos es muy semejante al de las familias.

Debo mencionar que he leído con cuidado los artículo escritos por David Colmenares quien conoce muy bien sobre ese tema, sin embargo, considero que es necesario hablar sobre la importancia del Órgano de Coordinación Fiscal y que es la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, ya que en él se han logrado grandes acuerdos en cuanto a la distribución de participaciones federales, en cuanto a la Colaboración Administrativa entre el Gobierno Federal con las entidades federativas, que en su seno nació la idea de la Armonización de la Contabilidad Gubernamental, que se inicio la idea y la propuesta del PAFEF actualmente FAFEF, que se resolvió que el Impuesto a los Autos Nuevos volviera a ser un Impuesto Federal ya que se iba a depredar, también participó en los trabajos para la Reforma Fiscal de PEMEX y afortunadamente los planteamientos que se hicieron fueron escuchados por los diputados.

Por cierto, ese Organismo tiene varios grupos de trabajo y grupos técnicos sobre los temas hacendarios y que se estudian a fondo, además tiene el apoyo del INDETEC una institución de gran calidad técnica.

Independientemente de todo lo mencionado y que aún faltan muchas cosas buenas que decir, se bien, que todavía falta mucho para mejorar nuestro sistema fiscal, pero gracias a ese Organismo se ha ido avanzando con equilibrio e inteligencia a lo largo del tiempo, uno de los aspectos que han hecho fuerte y valioso a ese organismo es que ha estado conformado por especialistas de todo las entidades federativas y de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, incluso, los que participan en la Comisión de Hacienda de la CONAGO son muchos de los miembros de la Comisión Permanente, y son ellos los que presentan propuesta a los gobernadores.

También muchos de sus miembros participaron en la Primera Convención Nacional Hacendaria e hicieron propuestas muy importantes y muchas de ellas se pudieron implantar.

Tal vez, existan voces que señalen que a la fecha falta mucho por hacer en cuanto a lo que se requiere para que el Federalismo Fiscal en México sea más efectivo, incluso, en su inicio y durante muchos años las ideas que prevalecían eran las de la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico, pero, afortunadamente, se ha logrado avanzar, aunque no como se quisera, para lograr un equilibrio fiscal y económico en todas las regiones del país.

No esta de más señalar que ya desde hace unos años que los funcionarios de esa Secretaría han dado su lugar a las ideas de los funcionaros fiscales de las entidades. Siendo una muestra el que se haya establecido la actual formula de Distribución de la Participaciones Federales, en la que sin duda unos resultaron beneficiados y otros afectados, pues el pastel no ha crecido y es lo que hace falta, “una mayor recaudación tributaria”.

Sabemos que de que no se le ha dado gusto a todas las entidades federativas, ya que hace pocos años, se inicio un reparto que buscaba una redistribución de los recursos, independientemente del lugar en el que eran generados los impuestos, y ello obedeció a la búsqueda de disminuir la brecha entre los estados menos desarrollados en relación a los más desarrollados, ya que antes 6 entidades obtenían cerca del 70% de las participaciones federales y al resto les tocaba el 30%. Pero los representantes de las entidades que vieron reducidos sus recursos, continuaron opinando que se debía de modificar el esquema para que volviera a ser resarcitorio y basado en lo que ellos decían que la base debía ser el monto de generación de contribuciones que se daba en cada entidad federativa.

Cabe mencionar, que a la fecha de acuerdo a la información con que se cuenta no se puede saber exactamente donde se generan las contribuciones y su monto por entidad, una de las causas de ese desconocimiento obedece a que las disposiciones fiscales permiten a los contribuyentes enterar los impuestos en donde tienen sus domicilios fiscales independientemente del lugar donde se generan y eso distorsiona la información para conocer el lugar de su generación, ya que únicamente lo que se sabe es donde pagan, también considero que sucede algo similar con el PIB.

Como es lógico los gobernadores y funcionarios fiscales de las entidades federativas que vieron reducidas sus participaciones federales buscaron que se modificara el esquema de reparto, regresando a las formulas cuyas características eran resarcitorias, por lo que si mal no recuerdo en 1997, y a petición y presión de ellos fue creado el Grupo de Expertos en Distribución de Participaciones para que se analizara esa situación, y se llegara a una formula resarcitoria, por lo que los funcionarios fiscales de esas entidades procuraron que les tocara más en función de lo que según ellos era la contribución que se generaba en sus estados, pero al final, aceptaron que debían ser solidarios con los menos desarrollados, ya que somos un país federado y no meramente una región. Y gracias a ese interés de cuidar de que nuestro país crezca armónicamente optaron por que se continuara con el esquema redistributivo.

Otra aspecto, que muchos critican es que las entidades federativas no tienen contribuciones de alto rendimiento, pero ello obedece a que los objetivos por los que nació la Coordinación Fiscal, y que se basó en evitar la concurrencia impositiva y promover la simplificación fiscal, dando preeminencia a las contribuciones federales, por lo que las entidades federativas delegaron sus atribuciones impositivas al Gobierno Federal, a cambio de recibir una parte de esa recaudación, y en consecuencia las contribuciones de alto rendimiento han estado a cargo del Gobierno Federal. Cabe mencionar que antes de que esto sucediera en México existían más de 400 contribuciones diseminadas en todos los estados, lo que causaba molestias y confundía a los ciudadanos.

Recientemente he escuchado de algunos aspirantes a presidentes municipales que la distribución de Participaciones Federales debe ser con base al numero de habitantes que tienen los municipios, por cierto uno de ellos lo comentó en Morelia, señalando que esa Ciudad tenía él 25% de los habitantes del Estado y que por ello debían recibir ese mismo porcentaje de la participaciones, eso me hizo preguntarme que pasaría con las poblaciones menos desarrolladas, y hasta cuando tendrían sus autoridades para cumplir con sus atribuciones y contar con recursos para mejorar la vida de sus habitantes, así como, que tan grande se haría la brecha en el desarrollo entre ellas.

Por otra parte, considero que si se debe de estudiar nuevamente el monto de reparto de la Recaudación Federal Participable, ya que las condiciones han cambiado, pero debe ser de una manera muy objetiva y procurando que no se vayan a dar efectos no deseados, ya que la Federación está enterando Fondos de Aportaciones para la atención de actividades federales que ahora realizan las entidades federativas ya sea por Ley o por Convenio y por otra parte los estados no cuentan con suficientes recursos financieros de libre programación, creo que esos aspectos son fundamentales a tomarse en cuenta.

Eso sí, es importante que se logre de una vez por todas que el Gobierno Federal ya no defina unilateralmente impuestos, tasas y exenciones, toda vez que afecta directamente los ingresos de las entidades federativas y municipios, toda vez que de la recaudación de impuestos y derechos federales se forma la Recaudación Federal Participable (RFP) que es la base de la distribución de las participaciones a estados y municipios.

Ya deben de tomar en cuenta la problemática local tanto lo relativo al ingreso como al gasto, sobre todo el concerniente a las atribuciones federales. Sobre el particular considero que en este sexenio como un ejemplo claro de que no se tomó en cuenta a las entidades federativas y a sus posibilidades financieras, fue la eliminación del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehículos ya que afectaran muchos estados y no tendrán posibilidades de recuperar lo que se deje de recaudar y que por convenio les corresponde el 100%.

Esa medida ha provocado que en varios estados se han visto obligados a tomar medidas electorales quitando esa contribución, sin que tengan con que restituir la perdida de esos recursos.

Otro gran problema de índole hacendario, es que tampoco el Gobierno Federal no ha tomado en cuenta lo que afecta la doble negociación salarial con los sindicatos de Educación y que esto se ha convertido en el Talón de Aquiles de las finanzas públicas de varios estados, y ese debiera ser un tema a tratar en la Coordinación Fiscal.

Por todo lo anterior, considero que se requiere una Reforma Fiscal y que se modifiquen algunos aspectos de la Coordinación Fiscal, siempre y cuando el impacto que se vaya a tener beneficie a los mexicanos, sobre todo a los de menos recursos, y que se gravé con más impuestos a quien más tiene, pues ya es hora de que los ricos sean solidarios con el Pueblo de México. Debemos siempre recordar que los tres ordenes de gobierno tienen la obligación de propiciar un mayor desarrollo económico del País, que beneficie a todos los mexicanos y promueva una más justa distribución del ingreso y que por otro lado apoye y de garantía a los empresarios, claro siempre y cuando cumplan con un compromiso social y no solo la búsqueda de un enriquecimiento descomunal como ha venido sucediendo en nuestro país y en otros países del mundo, debido a las medidas neoliberales.

Por otra parte, para quienes opinan que los municipios deben tener más potestades tributarias, antes de ello requieren estar seguros que su sistema de cobranza de las contribuciones será efectiva, ya que la experiencia de años nos ha demostrado que actualmente tienen a su cargo contribuciones de las que no recaudan los montos acordes a su potencial, y para tener esa seguridad de una recaudación efectiva, se deben de establecer programas y metas que les permitan lograr una recaudación del Impuesto Predial y de Adquisición de Bienes Inmuebles, así como del agua potables acorde a la capacidad contributiva que tiene cada uno de ellos, y ya viendo los resultados que se den propuestas de nuevas contribuciones.

Por ultimo, deseo dejar para la reflexión lo que señalo el Lic. Hugo Michel en su documento denominado “Proyecto de Investigación “México: evaluación del sistema de federalismo fiscal y escenarios futuros seleccionados” y que dice lo siguiente:

“La estabilidad de los ingresos de las entidades federativas es una de las ventajas primordiales del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y esto se percibe mejor cuando se considera que beneficia a todas las entidades federativas, incluso aquellas con bases fiscales muy reducidas o de muy escasa elasticidad. Este aspecto no puede soslayarse en una evaluación del régimen de federalismo fiscal mexicano, ya que las diferencias entre los estados y regiones en variables como ingreso per cápita, niveles de bienestar, desarrollo humano, pobreza, infraestructura para el desarrollo económico, etc., son elevadas. En este sentido, la elección de un sistema basado en la virtual eliminación de la concurrencia impositiva, la centralización de la recaudación fiscal y la distribución de participaciones, ha permitido a los estados de menor desarrollo relativo participar ampliamente de los recursos fiscales generados en el conjunto del país, o, para decirlo en otros términos, el sistema de coordinación ha hecho factible una redistribución de ingresos fiscales que favorece a las entidades con menores bases fiscales y/o menor ingreso per cápita”.